التنظيم القانوني للنشاط الاقتصادي الحكومي في العراق

استضافت مؤسسة الحوار الانساني بلندن يوم الاربعاء 13 اذار/مارس 2019 الدكتور رياض الزهيري ‏في ‏أمسية ثقافية تحدث فيها عن الجوانب القانونية المنظمة للنشاط الاقتصادي في العراق .‏ الدكتور رياض الزهيري متخرج من كلية القانون والسياسية – جامعة بغداد عام 1972 ،حصل ‏على ‏الماجستيروالدكتوراة من نفس الجامعة عام 1979. ألف العديد من الكتب في مجالات القانون ‏المختلفة ‏ونشر الكثير من البحوث في مجلات علمية رصينة . عضو في عدد من المؤسسات والجمعيات ‏درس ‏في عدد من الجامعات العربية والعراقية‎.‎‏ يعمل حاليا استاذا في الجامعة العالمية للعلوم الاسلامية ‏بلندن .‏ المقدمة لم يقتصر نشاط الدولة – في الوقت المعاصر – على القيام بتلك الوظائف التقليدية التي تتمثل بحماية النظام العام وأداء الخدمات العامة ، وإنما بدأ هذا النشاط يزحف نحو الميدان الأقتصادي الذي برزت بشأنه كثير من المشاكل القانونية بعد أن عجزت الأنظمة القانونية التقليدية عن إحتوائه . أن دراسة النظام القانوني الذي يحكم هذا النشاط تستوجب تخصيص ألبند الأول الى بحث الموضوع في الدول الرأسمالية خصوصا في دول النظام القانوني والقضائي المزدوج ، ومن ثم تخصيص البند الثاني الى دراسة واقع هذا النظام ومايجب أن يكون عليه في ضوء الدستورالعراقي لعام 2005 . البند الأول : النظام القانوني للنشاط الأقتصادي الحكومي في الدول الرأسمالية أن المتابعة التاريخية لتطور نشاط الدولة في المجال الأقتصادي في الدول الرأسمالية تشير إلى أنه كان محدودا جدا وقد يصل الى حد العدم في بعض الفروع الأقتصادية في بداية نشوء النظام الرأسمالي. غير أن الأزمات الدورية التي تلازم الأقتصاد الرأسمالي وما تعرض له هذا الأقتصاد بعد الحروب العالمية من نتائج خطيرة ، استلزم الأمر أن لاتقف هذه الدول موقفا سلبيا وإنما لابد من القيام بدورها الأقتصادي المطلوب عن طريق المساهمة الأيجابية في هذا النشاط، لذلك إستوجب الأمر إجراء التأميمات اللازمة وإنشاء قطاع إقتصادي حكومي واسع نسبيا في بعض الدول الرأسمالية كفرنسا. ومع كل ذلك فأن وجود هذا القطاع الحكومي لا يؤدي الى تغيير طبيعة هذه الدول كما لا يغيّر من السمات العامة للنظام الرأسمالي ، ان مايهمنا في هذا الموضوع هو بيان أثر هذا التطور في وظيفة الدولة على النظام القانوني الذي يحكم النشاط الأقتصادي الحكومي ، هل يخضع هذا النشاط الى القانون الأداري أم أنه يخضع الى قواعد القانون المدني او التجاري ، أم أنه يخضع الى نظام قانوني مختلط ؟؟ لقد ناقش الفقه الأداري هذه المسألة وظهرت ثلاثة إتجاهات في هذا الخصوص ، حيث يرى البعض أن هذا النشاط يخضع الى قواعد القانون الاداري قياسا على نظرية المرفق العام ، حيث بذل هؤلاء الجهد اللازم لإيجاد الصلة بين هذه النظرية والتنظيمات الأدارية التي تتولى ممارسة هذا النشاط ..بينما ذهب آخرون إلى إخضاع هذا النشاط الى قواعد القانون الخاص إستنادا إلى تماثل طبيعة هذا النشاط وأغراضه مع طبيعة نشاط الافراد وأهدافه، فكلاهما نشاط إقتصادي- تجاري يستهدف تحقيق الربح ومن ثم لاضرورة للتمييز بينهما في مجال الأحكام المطبقة على كل منهما. أما الفريق الثالث فحاول التوفيق بين الأتجاهين السابقين حيث يرى خضوع هذا النشاط إلى مزيج من القانون العام والقانون الخاص على تفصيل من الأمر. وقد حاول كل تيار من هذه التيارات الفقهية أن يدعم وجهة نظره بتطبيقات من القضاء الأداري الفرنسي”1″. أن المسألة التي تطرح في هذا الخصوص تتمثل بأسباب هذا الأختلاف بين الفقه القانوني في تحديد القانون الواجب التطبيق على المشروعات الأقتصادية العامة في الدولة الواحدة ، ومن يملك سلطة تحديد هذا القانون ، هل هو الفقه أم القضاء ، ثم ماهو دور المشرع في هذا التحديد ، ولماذا يحدد لنا هذا المشرع أوصافا تشريعية لروابط وعلاقات هذه المشروعات أو يحدد أحكامها .؟ أن ألأجابة على هذه الأسئلة ترتبط بطبيعة القضاء الأداري في دول النظام القانوني والقضائي المزدوج ومعالجات الفقه الأداري للنظام القانوني الذي يحكم نشاط الادارة في هذه الدول. لهذا نرى أن عدم إتفاق هذا الفقه حول القانون الواجب التطبيق على هذا النشاط الأقتصادي يعود الى مايلي : أولا – أن هذه التيارات إستندت الى قواعد القياس في مجال تحديد القانون الواجب التطبيق ، وهي إستخدمت هذه القواعد حتى في الأحوال التي يوجد فيها نص تشريعي يعالج الحالة المعنيّة، بينما يفترض القياس تطبيق حكم حالة منصوص عليها في القانون على حالة لم ينص على حكمها وذلك لأتحادهما في العلة . لذلك نرى أن التيارات التي حاولت تحديد مجموع النظام القانوني للمشروع الاقتصادي العام أو إخضاع بعض علاقاته الى القانون الاداري بمفهومه الفرنسي الضيّق وخصوصا نظرية المرفق العام، إستنادا إلى المماثلة بين علة هذه العلاقات وعلة وجود قواعد للقانون الاداري،هو أمر يتنافى مع المنطق القانوني و خرق واضح للمبادئ المعروفة في القياس ، لأن أغلب قواعد هذا القانون لم تحمل الصفة التشريعية وهي من قبيل الأحكام القضائية ، لذلك لايصح قياس علاقة قانونية على حكم قضائي كما لايجوز هذا القياس إذا ما وجدت مبادئ تشريعية تحكم هذه العلاقة . كذلك لايجوز قياس المشروع الاقتصادي العام على فكرة التاجر أو قياس أعماله على العمل التجاري بقصد إخضاعه إلى القانون الخاص، لأن القياس لايعمل به إلا في علاقة واحدة وليس في مجموع العلاقات القانونية. ثانيا- أن السبب الآخر الذي أدى الى إختلاف تلك التيارات هو سبب خفي يكمن في أن هذه التيارات لم تستند الى عناصر قانونية في تحديد القانون الواجب التطبيق وإنما إستندت إلى عنصر الملائمة في هذا التحديد، فمعيار النفع العام والمرونة والسرعة في التعامل وأساليب السلطة العامة هي معايير ترتبط بإعتبارات الملائمة ولا ترتبط بالعنصر القانوني المحدد للقانون الواجب التطبيق . لذلك يصبح الأستناد الى عنصر الملائمة مجالا للأختلاف الشخصي والفكري والسياسي بين الفقهاء في تحديد هذا القانون. فالقانون الواجب التطبيق لايحدد إلا بموجب العناصر القانونية التي حددها المشرع في القاعدة القانونية بإعتباره أمر يتصل بمبدأ المشروعية ، بمعنى أن هذا القانون يرتبط بإرادة المشرع من خلال قيامه بتحديد الوصف التشريعي للعلاقة القانونية وتشريع القواعد التي يراها ملائمة للظروف والأوضاع التي تحيط وتنشأ وتوقف وتعدل مثل هذه العلاقة. وعلى أساس هذا التحديد فأن القضاء يكون ملزما بتطبيق فروض هذه القواعد على العلاقة المعنيّة دون أن يكون ملزما بالبحث عن عنصر الملائمة في القاعدة القانونية كما لايمكنه إستبعاد هذه القواعد أو عدم تطبيقها بحجة عدم ملائمتها . أن عنصر الملائمة يبقى ضروريا فقط في مجال تقييم القواعد القانونية وما يجب أن تكون عليه في ضوء مجرى التطور ووفقا للظروف المتغيرة والمتجددة .”2″ البند الثاني : النظام القانوني للنشاط الأقتصادي الحكومي في العراق يبرز دور الدولة في المجال الأقتصادي من خلال الدور الموكول الى الدولة في مجموع عمليات الاقتصاد الوطني . وفي العراق تجد الدولة نفسها أمام مسئولية إعادة بناء العلاقات الأقتصادية وإصلاح عميق للمؤسسات الأقتصادية كافة بما يتلائم مع متطلبات الثورة العلمية والتقنية الحديثة . ولهذا يصبح من واجب الدولة تحديد إختياراتها في طريق التطور الاقتصادي والاجتماعي ووسائل وأساليب تحقيق هذا التطور ، ويعتبر إنشاء وتأسيس قطاع إقتصادي عام واسع ويمتد الى جميع فروع النشاط الأقتصادي المختلفة من أهم مهام الدولة العراقية الحديثة التي لازالت تعتمد على الأقتصاد الريعي ( النفط) فقط . ويتلازم مع هذا النشاط وجود نظام قانوني يحكم النشاط الاقتصادي الحكومي يتلائم مع تلك الأهداف الموضوعة في الخطط والبرامج التنموية التي تضعها الدولة . ولهذا سنتناول واقع هذا النظام القانوني ومايجب ان يكون عليه في الفروع التالية . الفرع الأول : واقع النظام القانوني للنشاط الاقتصادي الحكومي في العراق ان الواقع التشريعي في العراق يؤشر بوضوح تعدد الفروع القانونية التي يخضع لها القطاع الاقتصادي الحكومي ، وقد غلب على هذا التعدد التباين والتناقض في الاحكام القانونية سواء من حيث الشكل او المضمون . ومن المفيد الاشارة الى بعض هذه التشريعات التي صدرت خلال مراحل زمنية متعددة .ومن اهمها : قانون التنمية الصناعية رقم 164 لسنة 1964 وتعديلاته. قانون تنظيم توزيع الارباح في الشركات رقم 101 لسنة 1964 وتعديلاته قانون تنفيذ مشاريع التنمية الكبرى رقم 157 لسنة 1973 قانون المؤسسة العامة للسلع الانتاجية رقم 97 لسنة 1975 قانون مجلس الاعمار رقم 33 لسنة 1950 وتعديلاته . قوانين الخطط الاقتصادية للسنوات 1976-1980 ومابعدها. قانون المؤسسة الأقتصادية رقم 98 لسنة 1964 وتعديلاته. قانون المؤسسات العامة رقم 166 لسنة 1965 وتعديلاته . يضاف الى هذه القوانين وجدت تشريعات خاصة بمؤسسات اقتصادية عامة محددة ، كقانون الشركات العامة، وقانون الشركة العامة للمقاولات الانشائية لسنة 1972 ، قانون الشركة العامة لمصانع شهداء الجيش لسنة 1971 وقانون المؤسسة العامة للطرق والجسور لسنة 1976 وغيرها من التشريعات المماثلة. وتضمنت اغلب هذه التشريعات احكاما تتعلق بإنشاء هذه المؤسسات والشركات والتزاماتها وسلطات ادارتها وطرق انقضائها ، أما علاقاتها بسلطة الدولة وأجهزتها الرقابية فقد تناثرت بشأنها التشريعات واصبح القطاع الاقتصادي الحكومي خاضعا الى عدد كبير من اجهزة الرقابة كرقابة ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة ورقابة السلطة الوصائية ومجالس المحافظات وهو أمر جاء بنتائج سلبية في مجال عمل هذا القطاع كما أخل هذا التعدد في الرقابات بإستقلالية هذا القطاع . وأفرزت التشريعات المتعددة التي تنظم أموال هذا القطاع سلبيات كثيرة ، فهي لم تقف عند تحديد دقيق لطبيعة هذه الأموال وتتناقض بعض أحكامها مع تشريعات بيع أموال الدولة وقواعد الأستملاك وتشريعات مالية اخرى ، بينما توزعت التصرفات القانونية التي يقوم بها هذا القطاع بين قوانين وتعليمات العقود الحكومية والقانون التجاري والقانون الاداري والقانون المدني ، وفي الوقت نفسه إتبع المشرع العراقي عدة معايير متداخلة ومتناقضة في مجال تحديد القانون الواجب التطبيق على هذه التصرقات ، من بينها معيار الشكل التنظيمي للوحدة الاقتصادية ومعيار طبيعة التصرف القانوني الذي تقوم به هذه الوحدة ، ومعيار الوصف التشريعي للعلاقة القانونية التي ترتبط به هذه الوحدة ، وأحيانا يلجأ المشرع الى معيار مختلط يجمع معيارين فأكثر. أن هذا التشتت والتعدد في الفروع القانونية المطبقة على القطاع الأقتصادي الحكومي قد أدى الى نتائج سلبية كثيرة والى تحقيق خسائر مالية جسيمة وأن أهم هذه النتائج مايلي: تطبيق حلول قانونية مختلفة على مشاكل قانونية متشابهة ومتماثلة في هذا القطاع. وعدم التطبيق السليم للنظام القانوني على تصرفات وعلاقات هذا القطاع. عدم إمكانية تحقيق التنسيق والتكامل الاداري والاقتصادي بين وحدات هذا القطاع . أدى هذا الوضع الى التناقض الجوهري بين هدف التسيير والقواعد الموضوعية التي تحكم نشاط هذا القطاع. ان اخطر نتيجة تترتب على المضمون الفردي للقواعد التي تحكم هذا القطاع تتمثل في استبعاد الطابع الاجتماعي لهذا القطاع الذي لايجعل تحقيق الربح هدفا رئيسيا له وأدى الى تطبيق قواعد متنافرة على علاقات هذا القطاع ، كمبدأ سلطان الأرادة في القانون المدني ومبدأ السلطة التقديرية للأدارة في القانون الاداري ومبدأ العمل التجاري في القانون التجاري وغيرها من المبادئ التي تتعارض مع ذلك الطابع الأجتماعي ويتعارض مع التزامات هذا القطاع في مجال تحقيق التنمية الوطنية بكل جوانبها . ان الواقع التشريعي المذكور أدى الى التمايز في الحقوق والالتزامات بين وحدات هذا القطاع رغم التماثل في طبيعة النشاط. وبناء على ماتقدم نرى ان الواقع التشريعي الذي يخضع له القطاع الاقتصادي الحكومي اصبح عائقا أمام تطور الاقتصاد الوطني وتحقيق التنمية الوطنية وبابا للفساد الاداري والمالي ، لهذا يقتضي الأمر تحديث وتجديد هذا الواقع لتجاوز تلك السلبيات وهو مايمكن تناوله في الفرع التالي . الفرع الثاني : مايجب أن يكون عليه النظام القانوني للنشاط الاقتصادي الحكومي يتضح من الواقع التشريعي القائم انه أفرز العديد من النتائج السلبية التي كان من بينها إنخفاض إنتاجية القطاع الاقتصادي الحكومي ونقص ربحيته أو خسارته وعدم وفاءه بإلتزاماته المخططة، وأصبحت ميزانية الدولة تتحمل الكثير من الأعباء بسبب عدم قدرة هذا القطاع على تنفيذ إلتزاماته ، وهو ما إنعكس سلبا على الأقتصاد الوطني بمجموعه وبقاء هذا الاقتصاد معتمدا كليا على النفط،وهو ماأشارت اليه كل المؤتمرات الاقتصادية التي عقدت بهذا الشأن ، وشخصت النظام القانوني كأحد العوامل الرئيسة في عدم إنجاز الأهداف المحددة في خطط التنمية .لذلك يصبح من واجب الباحث القانوني إقتراح مايراه مناسبا لما يجب أن يكون عليه هذا النظام القانوني . لهذا نرى بأن بناء هذا النظام يجب أن ينطلق من مبدأ رئيسي يتمثل في توحيد القواعد القانونية التي تنظم تأسيس وإدارة وتسيير هذا القطاع وعلاقاته وتصرفاته في فرع قانوني مستقل في مبادئه وأسسه التي ستختلف عن تلك الأسس والمبادئ التي يرتكز عليها القانون الخاص والقانون العام وفقا للنظرية التقليدية التي عرفت هذا التقسيم الثنائي للقانون . أن هذا التوحيد يجب ان يرتكز على دعامتين أساسيتين هما : يجب ان ترتفع خطط التنمية الوطنية الى مرحلة الالزام الدستوري والقانوني ويتم جعلها بمثابة المصدر الأعلى والأسمى من بين مصادر حقوق والتزامات القطاع الاقتصادي الحكومي. وبهذه الصفة يتطلب استبعاد كافة المبادئ والقواعد التي تتعارض مع حسن تنفيذ الاهداف المخططة الموكولة الى هذا القطاع . أن يؤخذ بنظر الاعتبار الدور الرئيسي لهذا القطاع في التنمية الوطنية في جميع مجالاتها ، وهو مايقتضي بناء القواعد القانونية على أساس تغليب مصلحة هذا القطاع على جميع المصالح الأخرى إنطلاقا من قيادة هذا القطاع لعملية التنمية في ظل اقتصاد ريّعي، لهذا نرى أن الأساس القانوني الذي يجب أن تؤسس عليه هذه القواعد يتمثل بمبدأ ضرورات تنفيذ الخطة . وهو مبدأ يختلف من حيث أسسه ونتائجه وأثاره القانونية عن مبدأ سلطان الارادة ومبدأ العمل التجاري ومبدأ السلطة التقديرية للآدارة . فهذه المبادئ الثلاث هي نتاج واقع موضوعي يرتبط بعلاقات انتاجية فردية لاتحمل قيمة اجتماعية وتتعارض مع الزامية خطط التنمية في العراق .وإستنادا الى اعلاه يتطلب الأمر توحيد الآشكال التنظيمية التي تدير هذا القطاع بالشكل الذي يحقق التكامل بين الفروع الاقتصادية المترابطة عضويا ووظيفيا من حيث العملية الانتاجية .كما يتطلب الأمر توحيد أجهزة الرقابة مركزيا ومحليا بحسب خصائص النظام الاداري العراقي مع المحافظة على إستقلالية هذا القطاع في مجال التسيير والادارة التي يجب ان يرافقها مبدأ المسئولية القانونية لهذا القطاع عن تصرفاته ونشاطه. وجوب تدخل الدولة في توجيه القطاع الخاص الوطني وتحفيزه بأن يكون مساهما فعليا في تنمية الاقتصاد الوطني ومكملا لنشاط القطاع العام . .