تستضيف مؤسسة الحوار الانساني بلندن يوم الاربعاء 11 /11/2015 الدكتور رياض الزهيري في امسية ثقافية يتحدث فيها عن النظام القانوني في العراق ومدى استجابته للواقع الاقتصادي والاجتماعي والسياسي ومشاكل العملية التشريعية في العراق.
الدكتور رياض الزهيري متخرج من كلية القانون والسياسية – جامعة بغداد عام 1972 ،حصل على الماجستيروالدكتوراة من نفس الجامعة عام 1979،الف العديد من الكتب في مجالات القانون المختلفة ونشر الكثير من البحوث في مجلات علمية رصينة ،عضوا في عدد من المؤسسات والجمعيات ،درس في عدد من الجامعات العربية والعراقية ،يعمل حاليا استاذا في كلية القانون في جامعة بغداد.
النظام القانوني والقضائي في العراق وضرورة اصلاحهما
صادق الطائي
ضيفت مؤسسة الحوار الانساني بلندن يوم الاربعاء 11 /11/2015 الدكتور رياض عبد عيسى الزهيري في امسية ثقافية تحدث فيها عن النظام القانوني في العراق ومدى استجابته للواقع الاقتصادي والاجتماعي والسياسي ومشاكل العملية التشريعية في العراق.
الدكتور رياض الزهيري متخرج من كلية القانون والسياسية – جامعة بغداد عام 1972 ،حصل على الماجستيروالدكتوراة من نفس الجامعة عام 1979،الف العديد من الكتب في مجالات القانون المختلفة ونشر الكثير من البحوث في مجلات علمية رصينة ،وهو عضو في عدد من المؤسسات والجمعيات ، درس في عدد من الجامعات العربية والعراقية .
المقدمة
اشار الدكتور الزهيري في بداية محاضرته الى ان التطرق للشأن القانوني والقضائي في العراق موضوع شائك و طويل ويحتاج الى الكثير من التفصيل والبحث ، وابتداءا اريد ان اتحدث عن شعار الاصلاح المطروح اليوم ،واحب ان اؤكد على ان المطلوب هو اصلاح المنظومة العدلية كاملة وليس النظام القضائي فقط ،والمنظومة العدلية تشمل الداخلية والعدل وغيرها،اي ان الاصلاح يجب ان يشمل منظومة العدالة كاملة .
يجب ان نشير الى ان النظام القانوني بعد 2003 قد اختلف جذريا عما قبله ،وان السبب هو الدستور الجديد ،والتأكيد على مبدأ فصل السلطات ،لكننا ازاء مشكلة يمكن تلخيصها بما يعرف بـ ( وحدة السلطة ضمن الوظائف المتعددة) ،ان الدستور الحالي يؤكد على فصل السلطات ،لكن الواقع مخالف لما هو مرسوم في الدتور ،لان الصراع السياسي انعكس على منظومة القضاء والبرلمان والعكس بالعكس .
تناقضات الدستور العراقي ومشاكله
أن التناقضات بين مواد الدستور العراقي الجديد كثيرة.فهذا الدستور بدلا من ان يضع حلولا واضحة لمشاكل الدولة والسلطة والمجتمع ،
1- وضع المعوقات واثار الخلافات نتيجة للغموض في صياغة اغلب مواده
2- الادلجة التي اكتنفت معظم مواد هذا الدستور
3- تقديمه المصالح الذاتية على المصلحة الوطنية العليا.
في هذا المجال نشير الى حالة من حالات هذه التناقضات ، وهي التي تتعلق بالاحكام الدستورية التي تنظم أختصاصات الاقاليم والمحافظات على سبيل المثال ،فقد وضعت المادة (13) من الدستور مبدأ دستوريا عاما تقره جميع دساتير العالم كما يقره ويحترمه القضاء والفقه الدستوري ، وهو مبدأ علوية وسمو الدستور الذي يجعل الدستور أعلى وأسمى من جميع القوانين .وبناء على هذا المبدأ تترتب النتائج القانونية التالية :
1- عدم جواز تشريع أي قانون يتعارض مع هذا الدستور سواء كان هذا التشريع مركزيا (اتحاديا) أو محليا (اقليميا). ويحكم القضاء المختص بعدم دستورية التشريع الذي يخالف هذه القاعدة.
2- تكون قواعد هذا الدستور ملزمة في جميع أنحاء الوطن وبدون أستثناء.
3- يعد باطلا كل دستور أقليمي أو أي نص قانوني أخر اذا تعارض مع احكام الدستورالعراقي.
على اساس هذا المبدأ الدستوري العام تأسس مبدأ التدرج القانوني الذي يجعل القاعدة القانونية الادنى خاضعة الى القاعدة القانونية الاعلى ، وان الاولوية تكون للقانون الاعلى في حالة التناقض والاختلاف مع القانون الادنى . وبموجب هذا التدرج يتم حماية النظام القانوني العام واستقراره وبدونه تحل الفوضى وخراب أسس وكيان الدولة والمجتمع وماينتج عن ذلك من اثار سلبية وكارثية على كافة الميادين.
من هنا فأن احترام هذه المبادئ الدستورية العامة، المتفق عليها يقتضي ان لاتتعارض التشريعات الصادرة عن السلطة التشريعية الوطنية او المحلية مع الدستور العراقي، كما يجب- في ذات الوقت – ان لاتتعارض التشريعات المحلية الصادرة عن الاقاليم او المحافظات مع القوانين الاتحادية في النظام العراقي الفيدرالي، وفي حالة وجود مثل هذا التعارض والاختلاف فأن المنطق القانوني السليم يتطلب ان تكون الاولوية في التطبيق للدستورالعراقي والقانون الاتحادي.
غير أن الدستور العراقي قد شذت قواعده عما اعتادت عليه كل دساتير العالم وقفز على المبادئ الدستورية المتعارف عليها . بحيث منح القاعدة القانونية الادنى قوة قانونية تجعلها اعلى من القاعدة القانونية الاعلى وسيكون لها الاولوية في حالة وجود اختلاف او تعارض بين القاعدتين.
فالمادة (115) من الدستور العراقي تنص على انه (( كل مالم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية ،يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم ، والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقاليم، تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم ،في حالة الخلاف بينهما)). أن مدخل هذه المادة يمكن ان يكون صحيحا ومقبولا عندما نص على ان كل مالايدخل في الاختصاصات الحصرية للمركز يعتبر من اختصاص الاقليم او المحافظات. ألا ان هذا المدخل استخدم كغطاء لآخفاء حقيقة ماورد في السطر الاخير من هذه المادة الذي شرع لمبدأ خطير جدا قد يؤدي الى سلب اختصاصات السلطة الاتحادية ( المركزية )، فهو يشرع لمبدأ أولوية تطبيق قانون الاقليم او المحافظة في حالة الاختلاف مع القوانين الاتحادية ، الامر الذي يؤدي الى تغليب المصلحة المحلية على المصلحة الوطنية العامة عند التعارض والاختلاف بينهما . لذلك أدعوا لجنة تعديل الدستور الى اعادة النظر في هذه المسألة التي اراها خطرا على المستقبل السياسي والدستوري العراقي والاكتفاء بالمبدأ العام الوارد في صدر المادة اعلاه الذي يقول ب (( ان كل مالم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية والمشتركة يكون من صلاحيات الاقاليم )) . وفي هذا الخصوص نرى ان يقتصر هذا الامر على العلاقة بين المركز والاقاليم دون ان يمتد الى العلاقة بين المركز والمحافظات غير المنتظمة بأقليم، بسبب الاختلاف في درجة و طبيعة هذه العلاقة اولا، وبسبب ان هذه العلاقة تخضع الى مبادئ النظام الاداري اللامركزي وليس الى النظام الفيدرالي ثانيا. وبالتأكيد فأن الخلاف في هذه المسألة يخضع الى رقابة وتفسير المحكمة الاتحادية العليا تطبيقا للمادة (93) من الدستور.
لم يتوقف الدستور على ماتقدم في مخالفة المبادئ الدستورية المعروفة والمستقرة ،وانما اراد ان يجعل هذه المخالفة مبدأ دستوريا عراقيا عندما منح الاقاليم صلاحية تعديل ” تطبيق ” القانون الاتحادي . فالمادة (121) من الدستور تنص في فقرتها الثانية على انه ( يحق لسلطة الاقليم ، تعديل تطبيق القانون الاتحادي في الاقليم ،في حالة وجود تناقض أو تعارض بين القانون الاتحادي وقانون الاقليم ، بخصوص مسألة لاتدخل في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية).
ان هذه المادة تمت صياغتها على نحو يجعلها قابلة للتفسير والتأويل على اكثر من منحى ، فهي تنص على تعديل ” تطبيق ” القانون الاتحادي ، بالشكل الذي يجعلنا نعتقد بأن التعديل لايمتد الى القانون الاتحادي مباشرة وانما يقتصر على ” تطبيق ” هذا القانون في الاقليم ، كأن يصدر نظام او قرارات او تعليمات تتعلق بتطبيق القانون الاتحادي في مجال الاقليم، وتتضمن اختلافا او تعارضا مع قانون الاقليم ،ففي هذه الحالة يكون من صلاحية الاقليم تعديل هذه الانظمة او القرارات او التعليمات دون ان تمتد هذه الصلاحية الى تعديل القانون الاتحادي ذاته.
ولكن عندما ندقق في نص المادة اعلاه نجد ان المشرع الدستوري يقول بأن هذه الصلاحية يمارسها الاقليم في حالة وجود ( تناقض أو تعارض بين القانون الاتحادي وقانون الاقليم ) ولم يقل بأن هذا التعارض والتناقض بين ” تطبيق ” القانون الاتحادي وقانون الاقليم ، الامر الذي يمكن تفسيره على ان وجود مثل هذا التعارض والتناقض يمنح الاقليم صلاحية تعديل القانون الاتحادي ، وهو أمر بالغ الخطورة خاصة اذا انتظمت جميع المحافظات في عدة اقاليم ولكل منها صلاحية تعديل القوانين الاتحادية وفقا لمصالحها المحلية .
علاوة على ماتقدم لم يقرر النص اعلاه من هي الجهة التي تحدد وجود هذا التعارض والتناقض الذي يجري التعديل بسببه. هل هي الاقليم ام المركز ام السلطة القضائية ؟، ان غموض صياغة النص توحي بأن الاقليم من يقرر وجود او عدم وجود هذا التناقض او التعارض . ومن ثم اذا قرر الاقليم وجود هذا التناقض او التعارض فأنه يصبح بأمكان سلطة الاقليم تعديل القانون الاتحادي وهو أمر يتنافى مع المنطق الدستوري الذي يعمل وفقا للمبادئ الدستورية المشار اليها سابقا، أننا نعتقد ان منطق المادة (121) اعلاه يدعو بصراحة الى نسف مبدأ علوية الدستور التي نص عليها الدستور في المادة (13) منه .كما يعمل بالضد من مبدأ التدرج القانوني ، وهو يخضع الحكومة الاتحادية الى أهواء ومصالح اقليم من الاقاليم أو محافظة من المحافظات، ويجعل من سلطة الاقليم او المحافظة سلطة أعلى من سلطات الدولة الاتحادية .
هل لدينا نظام قانوني واضح في العراق؟
مبدئيا يجب ان نشير الى ان الفصل بين السلطات في العراق معطل ، وقد مرت حالات قبل سنتين او ثلاثة شهدنا فيها صراعا حادا بين المحكمة الاتحادية والبرلمان ،والسبب هو الصياغة الدستورية غير الواضحة ،او الركيكة ،والتناقضات في الصياغات القانونية التي ادت الى صراعات جعلت المختصمين كل يفسر الدستور على هواهووفق ما يراه.
مشكلة الهيئات المستقلة في القانون والدستور العراقي
ورد تعبير الهيئات المستقلة ضمن الفصل الرابع من الباب الثالث المتعلق السلطات الإتحادية ، وقد خصصت لها المواد المتسلسلة من (102) ولغاية (108) وكذلك أفرد لها في الباب السادس الأخير من الدستور وهي المواد (134) و (135) و (136) على التوالي بشأن المحكمة الجنائية العراقية العليا والهيئة الوطنية العليا لأجتثاث البعث وهيئة حل نزاعات الملكية العقارية ، والممكن الأخذ بنظر الأعتبار ما يخص بمجلس القضاء الأعلى والمحكمة الإتحادية العليا ومجلس شورى الدولة وجهاز المخابرات الوطني العراقي في النصوص (9) و (84) و (90) و (91) و (92) و (93) و (94) و (101) من الدستور ، وعليه فنجد أن التطور الدستوري بشأن تلك الهيئات لم يأخذ أهمية تذكر في الدساتير السابقة منذ تأسيس الدولة العراقية في عام 1921 .
لذلك فالهيئات المستقلة هي هيئات دستورية بحسب ما نص عليه الدستور ،وهي هيئات تخضع للقانون الدستوري وليس القانون الاداري ،وهذه الهيئات وكما نعلم غير مرتبطة بوزارة محددة ،لذلك يؤسسها مجلس الوزراء بقانون ،ونحن ازاء العديد من التناقضات في احكام المحكمة العليا فيما يخص الهيئات المستقلة .وبالتالي يظهر جلياً أن لهذه الهيئات تصنيفات دستورية أخرى أيضاً ولا يمكن تحريفها لكون الدستور جامداً وليس مرناً ، إذ تجد ( هيئة مستقلة ، هيئة مستقلة مالياً وإدارياً ، هيئة قضائية مستقلة ، هيئة قضائية مستقلة مالياً وإدارياً ، وأما من ناحية الأرتباط فمنها ما تخضع لرقابة مجلس النواب ، وأخرى مرتبطة به أو مسؤولة أمامه ، أو مرتبطة بمجلس الوزراء .. الخ ) .
تداخل السلطات
ان المنظومة القانونية العراقية تعاني من تداخل السلطات،فالسلطات التشريعية والتنفيذية تتدخل في مهام بعضها البعض وكذلك في مهام السلطة القضائية ،مثال ذلك تدخل النواب في عمل الوزرات . والدستور العراقي الدائم نص في المادة (47) منه على (تتكون السلطات الاتحادية من السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية تمارس اختصاصها ومهامها على اساس مبدأ الفصل بين السلطات) فمن حيث التشريع والرقابة يمكن ملاحظة التداخل وعدم التوازن، حيث نصت المادة (61) من الدستور على اختصاص مجلس النواب بتشريع القوانين الاتحادية والرقابة على اداء السلطة التنفيذية واستجواب رئيس الوزراء والوزراء وسحب الثقة منهم،بينما نجد من جهة السلطة التنفيذية،تنص المادة(80) من الدستور على اختصاص السلطة التنفيذية في اصدار الانظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين،وهذه الانظمة والتعليمات هي بمثابة تشريع،وفي مثل هذه الحالة يكون هنالك تداخل في السلطات ،اما من حيث الرقابة،فالامر مختلف تماما،حيث نصت المادة(64)على حل مجلس النواب بطلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية،ويعد في هذه الحالة مجلس الوزراء مستقيلا ويواصل تصريف الاعمال اليومية،من هنا،تبدوا الرقابة غير متكافئة،وصعوبة اتخاذ قرار من هذا النوع من قبل السلطة التنفيذية العراقية يؤدي بالنتيجة الى حلها،وربما نحتاج الى سنوات ليست قليلة لامكانية حدوث مثل هذا الامر،كما نص الدستور في المادة(73)الفقرة(اولا)على صلاحية رئيس الجمهورية في اصدار العفو الخاص بتوصية من رئيس الوزراء لينسف بذلك جهد السلطة القضائية وايقاف سلطتها.كما ان اعضاء السلطة القضائية ،وكما نصت المادة(61-الفقرة خامسا-أ)على تعيين رئيس واعضاء محكمة التمييز الاتحادية ورئيس الادعاء العام ورئيس هيئة الاشراف القضائي،بالاغلبية المطلقة لمجلس النواب بناء على اقتراح من مجلس القضاء الاعلى،ليشوب مبدا الفصل بين السلطات الكثير من الابهام.
ومع نسق الحاجة والضرورة،ومفهوم الفصل بين السلطات ولدت الهيئات المستقلة،لكنها ولدت بتداخل اكبر واستقلالية اقل،بسبب كون هذه الهيئات اقل مستوى من السلطات الثلاث،بدليل رئيسها بدرجة وزير،وبسبب اعتبارها حالة استثنائية على الاصل المتمثل بالتقسيم الثلاثي،كما للارث التاريخي دور كبير،حيث لازالت تتصرف السلطة التنفيذية وكانها السلطة العليا في البلاد بسبب صورة الحاكم المطلق العالقة في الاذهان ،فما بالك مع هيئات جديدة.
صعوبة تنفيذ الاحكام القضائية في العراق
اشار الدكتور الزهيري الى نقطة مهمة وهي صعوبة تنفيذ الاحكام القضائية في العراق نتيجة تداخل الامر وعائديته بين وزارة العدل ووزارة الداخلية وعدم تبعية تنفيذ الاحكام الى مجلس القضاء ،وبين ان استقلالية القضاء في العراق قد نص عليه الدستور بوضوح ،وضمن للقاضي ان يحكم بنزاهة ووفقا للتشريعات القانونية المعمول بها ،لكن هنالك مشاكل حقيقية فيما يتعلق بعلاقة القضاء مع السلطة التنفيذية والتشريعية ، كما اشار الدكتور الزهيري الى اهمية تشكيل المحكمة الادارية العليا ،وتحديد سلطتها في مدى مشروعية القرارات الصادرة من اي جهة كانت.
وخلاصة القول التي توصل لها الدكتور رياض عبد عيسى الزهيري في نهاية محاضرته هي وجوب اعاد النظر بالمنظومة العدلية بشكل كامل في العراق ،وهذا الامر يشمل اصلاح القضاء والاجهزة العدلية في وزارتي العدل والداخلية،وضرورة اعادة النظر بالوظيفة العامة من خلال قانون مجلس الخدمة العامة وعدم اقتصار دوره على اختيار المدراء العامين ،واعادة النظر في كل المنازعات ووجوب خضوعها للقضاء ،كما يجب اصدار قانون تشكيل مجلس الدولة (قانون مجلس الدولة) المعني بفض المنازعات التي تكون الدولة طرفا فيها مع المواطن ، وقد اجاب الدكتور الزهيري في نهاية محاضرته على اسئلة الحضور موضحا الكثير من النقاط التي اغنت موضوع المحاضرة.
